2021-01-17
Sự ân xá của tổng thống: Luật đã giải quyết, các vấn đề chưa giải quyết
Nhân vụ Joe Biden ân xá cho Hunter và có thể cho những người khác nữa, ta xem lại một bài báo về lệnh ân xá của Trump năm 2021
(Richard Lempert, Brookings Edu, 17/1/2021)
Khoản đầu tiên của Điều II Mục 2 của Hiến pháp quy định: “Tổng thống… có Quyền ban hành Lệnh hoãn thi hành án và Ân xá cho các Tội phạm chống lại Hoa Kỳ, ngoại trừ trong các Trường hợp luận tội.”
Luật đã giải quyết: Phạm vi ân xá của tổng thống
Với lịch sử các quyết định ân xá gây tranh cãi của Tổng thống Trump và với kỳ vọng rằng sẽ có thêm nhiều lệnh ân xá nữa được ban hành trước khi nhiệm kỳ của ông kết thúc, quyền ân xá của tổng thống đang thu hút sự chú ý chưa từng có. Quy mô chính xác của quyền này là do Tòa án Tối cao quyết định và trong những năm gần đây, đa số Tòa án thường không bị ràng buộc bởi tiền lệ trong việc giải quyết các vấn đề căng thẳng về mặt chính trị. Tuy nhiên, một số khía cạnh nhất định của quyền ân xá của tổng thống đã được xác lập rõ ràng đến mức không có khả năng bất kỳ Tòa án nào, bảo thủ hay tự do, sẽ xem xét lại chúng. Trước hết, quyền lực này cực kỳ rộng lớn; nó được Hiến pháp trao cho tổng thống và Quốc hội không thể làm gì nhiều để hạn chế nó ngoài việc luận tội tổng thống nếu họ tin rằng việc thực hiện quyền này là không phù hợp.
Mặc dù Hiến pháp có nói đến “sự hoãn lại” và “sự ân xá”, những từ này bao hàm nhiều hơn những gì chúng có vẻ bao hàm. Ví dụ, “sự ân xá” bao gồm cả sự ân xá và có thể được ban hành cho những người mà tổng thống không biết danh tính và có thể không xác định được. Sự ân xá đầu tiên như vậy được ban hành vào năm 1795 bởi George Washington cho những người tham gia Cuộc nổi loạn Whiskey Pennsylvania, với sự ân xá của Jimmy Carter đối với những người trốn tránh nghĩa vụ quân sự thời Chiến tranh Việt Nam là một ví dụ gần đây hơn. Sự ân xá cũng có thể có điều kiện là một người chấp nhận một số hạn chế nhất định đối với hành vi trong tương lai, bao gồm cả việc chấp nhận các hình phạt không được luật pháp quy định. Sự ân xá không nhất thiết phải theo sau bản án nhưng có thể được ban hành trước hoặc trong quá trình truy tố hình sự. Cơ sở lý luận cho cái gọi là sự ân xá “phòng ngừa” là không có lý do gì để yêu cầu một người phải sống trong sợ hãi bị kết án hoặc phải trải qua một phiên tòa nếu tội mà người đó bị hoặc có thể bị buộc tội cuối cùng sẽ được ân xá. Tuy nhiên, sự ân xá phòng ngừa không áp dụng cho những tội chưa phạm. Tổng thống có thể bảo một tên trộm không cần lo lắng về việc bị kết án vì tội mà hắn đã phạm phải ngày hôm qua vì ông đã ân xá cho hắn. Nhưng một lệnh ân xá hôm nay không thể tha thứ cho tội mà tên trộm phạm phải ngày mai.
Luật đã giải quyết: Những hạn chế của lệnh ân xá của tổng thống
Mặc dù quyền lực của tổng thống rất rộng, nhưng không phải là không có những hạn chế được chấp nhận. Có lẽ điều quan trọng nhất là tổng thống chỉ có thể ân xá cho các tội liên bang; ông không thể can thiệp vào các vụ truy tố của tiểu bang. Ngoài ra, quyền ân xá chỉ mở rộng cho các tội hình sự; nó không loại trừ các hành động dân sự. Do đó, trong một trường hợp, bất chấp lập luận phân chia quyền lực mạnh mẽ ngược lại, Tòa án Tối cao đã phán quyết rằng tổng thống có thể ân xá cho một người bị bỏ tù vì tội khinh thường tòa án. Tuy nhiên, tòa lưu ý rằng nếu các cáo buộc là khinh thường dân sự, thì việc kháng cáo quyền ân xá của tổng thống sẽ không có tác dụng. Ngoài ra, ngoại trừ trường hợp có lẽ ân xá dựa trên sự vô tội một cách rõ ràng, thì ân xá không xóa bỏ bản án. Nó chỉ xóa bỏ các hình phạt và ít nhất là một số khuyết tật đi kèm với bản án. Ví dụ, mặc dù được ân xá, một người vẫn phải trả lời "có" khi được hỏi liệu anh ta đã từng bị kết án về một tội nào đó hay chưa và ở một tiểu bang mà những tên tội phạm bị kết án bị từ chối quyền bỏ phiếu, thì ân xá của tổng thống sẽ không khôi phục lại quyền đó. Khi một người đã trả tiền phạt hoặc tịch thu tài sản, hậu quả của lệnh ân xá phụ thuộc một phần vào thời điểm lệnh được ban hành. Nếu tiền phạt hoặc tiền mặt lậu đã được chuyển vào Kho bạc, lệnh ân xá không chuyển giao quyền được hoàn lại, người được ân xá cũng không có quyền lấy lại tài sản hoặc số tiền tương đương bằng tiền mặt từ người mua hợp pháp tài sản bị tịch thu của mình hoặc từ người cung cấp thông tin đã được thưởng bằng tiền mặt lấy từ người được ân xá trước khi người đó được ân xá. Tuy nhiên, nếu một người được ân xá trước khi quyền sở hữu tiền hoặc tài sản được chuyển giao hoàn toàn cho một người hoặc một tổ chức, số tiền đó sẽ được hoàn lại trừ khi các điều kiện của lệnh ân xá ngăn cản điều này.
Bất cứ khi nào nó được ban hành, một lệnh ân xá sẽ không can thiệp vào bất kỳ quyền nào mà bên thứ ba có để bồi thường thiệt hại cho hành vi phạm tội của người khác ngay cả khi hành vi đó đã được tha thứ bằng lệnh ân xá. Ngoài ra, lệnh ân xá không thể bị ép buộc đối với một người từ chối chấp nhận nó, dù là rõ ràng bằng cách thừa nhận nó hay ngầm bằng cách lợi dụng lệnh ân xá. Quyền từ chối lệnh ân xá được biện minh bởi quan điểm phổ biến rằng việc chấp nhận lệnh ân xá, ngoại trừ trường hợp lệnh ân xá dựa trên sự vô tội, là sự thừa nhận ngầm về tội lỗi. Do đó, sự xấu hổ hoặc những lý do khác để từ chối lệnh ân xá có nghĩa là việc từ chối chấp nhận lệnh ân xá phải được tôn trọng. Điều này đã ngăn cản chính phủ, trong nhiệm kỳ tổng thống của Woodrow Wilson, bãi bỏ đặc quyền của nhân chứng chống lại việc tự buộc tội bằng cách ban hành lệnh ân xá tha thứ cho nhân chứng về bất kỳ tội nào liên quan đến chủ đề lời khai của anh ta. Tuy nhiên, quy tắc tương tự không áp dụng cho việc giảm án được coi là vốn có trong quyền ân xá. Ngay cả khi một người không muốn được ra tù cho đến khi chấp hành xong toàn bộ bản án, tù nhân đó vẫn phải rời đi nếu bản án được giảm nhẹ.
Sự loại trừ luận tội
Giới hạn hiến pháp rõ ràng duy nhất đối với quyền ân xá của tổng thống là tổng thống không thể ban hành lệnh ân xá để ngăn chặn hoặc ảnh hưởng đến những khuyết tật đi kèm với việc luận tội. Nếu, như đã xảy ra nhiều lần trong lịch sử của chúng ta, một thẩm phán liên bang bị luận tội hoặc cách chức, thì tổng thống không thể đảo ngược hành động đó. Tương tự như vậy, có vẻ rõ ràng rằng ngay cả khi một tổng thống có thể tự ân xá cho những tội ác mà ông đã phạm phải (một vấn đề mà tôi thảo luận bên dưới), thì quyền ân xá của ông không mở rộng đến việc tha thứ cho những tội ác và hành vi sai trái mà Hạ viện có thể buộc tội trong dự luật luận tội. Lệnh ân xá cũng không thể ngăn chặn phiên tòa xét xử của Thượng viện về một bản luận tội do Hạ viện thông qua. Có ý kiến cho rằng ngoại lệ luận tội cũng ngăn cản lệnh ân xá của tổng thống đối với những người đã hỗ trợ tổng thống trong các hoạt động dẫn đến hoặc đe dọa dẫn đến việc luận tội tổng thống. Tôi nghĩ rằng việc mở rộng ngoại lệ luận tội này là một chính sách tốt, nhưng tôi thấy nó đáng ngờ về mặt pháp lý.
Một trong những khía cạnh đáng lo ngại nhất của quyền ân xá rộng rãi của tổng thống là nó dường như trao quyền cho tổng thống để âm mưu với những người khác phạm tội có lợi cho cá nhân ông hoặc phục vụ cho việc duy trì chức vụ của ông một cách bất hợp pháp, vì ông có thể đảm bảo với những người hỗ trợ trong những nỗ lực này rằng nếu sự phản bội của họ bị phát hiện, ông sẽ ân xá cho họ về những tội ác mà họ đã phạm phải. Chắc chắn, người ta có thể nghĩ, những người soạn thảo không có ý định để quyền ân xá mở rộng đến mức này. Tuy nhiên, có vẻ như những người soạn thảo điều khoản ân xá đã nhận ra mối nguy hiểm này, nhưng không hành động để ngăn chặn nó. Vấn đề đã được nêu ra trong cuộc thảo luận về quyền ân xá tại hội nghị hiến pháp khi có đề xuất rằng quyền ân xá của tổng thống phải bị hạn chế không chỉ đối với các cuộc luận tội mà còn khi bị buộc tội phản quốc. George Mason, bằng ngôn ngữ dường như dự đoán được điều mà một số người cho là đúng đối với một số lệnh ân xá của Trump, đã lập luận ủng hộ việc bổ sung: “Tổng thống Hoa Kỳ có quyền không hạn chế trong việc ân xá cho tội phản quốc; đôi khi có thể được sử dụng để che giấu khỏi hình phạt những người mà ông đã bí mật xúi giục phạm tội và do đó ngăn chặn việc phát hiện ra tội lỗi của chính ông." George Iredell phản đối lập trường của Mason là làm suy yếu quá mức quyền hành pháp khi khả năng một tổng thống phạm tội phản quốc chống lại đất nước của mình là "rất nhỏ" và cho rằng không một người đàn ông nào được đất nước vinh danh bằng cách được bầu làm tổng thống sẽ mạo hiểm "bị nguyền rủa danh tiếng của mình trong mọi thời đại tương lai." Rõ ràng là bị thuyết phục bởi Iredell, ủy ban soạn thảo đã bỏ qua những lo ngại của Mason. Alexander Hamilton cũng ủng hộ việc loại trừ tội phản quốc. Ông cho rằng điều quan trọng là phải trao cho tổng thống quyền tự quyết, nếu thời điểm có vẻ chín muồi, để ân xá cho những người nổi loạn phản quốc như một động lực để khuyến khích hạ vũ khí. Lincoln đã cố gắng sử dụng lệnh ân xá cho mục đích này trong Nội chiến. Trái ngược với quan điểm lạc quan của Hamilton về sức mạnh của lệnh ân xá, nó không "khôi phục lại sự yên bình của cộng đồng".
Vấn đề chưa giải quyết: Cần một lời tha thứ cụ thể không?
Ân xá, ngoại trừ lệnh đại xá, thường được ban hành sau khi một người bị kết tội phạm tội và họ đặc biệt đề cập đến tội đó. Về mặt này, lệnh ân xá của Tổng thống Trump đối với Scooter Libby, Paul Manafort, George Papadopoulos và Roger Stone là điển hình. Sau khi khẳng định rằng người nhận được "Lệnh ân xá Hoàn toàn và Vô điều kiện", họ tiếp tục nêu rõ các điều luật mà mỗi người bị buộc tội vi phạm và mô tả chi tiết các hình phạt được đưa ra. Lệnh ân xá của họ chỉ giới hạn ở các tội danh được nêu và không giới hạn ở bất kỳ tội danh nào khác. Lệnh ân xá dành cho Michael Flynn có phần khác biệt. Sau khi đề cập đến cáo buộc nói dối các nhà điều tra liên bang mà Flynn bị kết tội, tổng thống tiếp tục ân xá cho Flynn không chỉ đối với tội danh này mà còn đối với "bất kỳ và tất cả các hành vi phạm tội có thể xảy ra" thuộc thẩm quyền của cơ quan điều tra của Công tố viên đặc biệt hoặc liên quan theo bất kỳ cách nào đến cuộc điều tra của Công tố viên đặc biệt [về nỗ lực can thiệp của Nga vào cuộc bầu cử tổng thống năm 2016 và mối liên hệ với chiến dịch tranh cử của Trump.]
Nếu Tổng thống Trump quyết định ban hành lệnh ân xá trước cho những người thân và cộng sự như Ivanka Trump, Donald Trump, Jr., Jared Kushner và Rudy Giuliani, người ta mong đợi chúng sẽ còn rộng hơn nữa, có thể mở rộng đến bất kỳ tội danh liên bang nào mà người nhận có thể đã phạm phải trước hoặc trong khi Trump làm tổng thống. Đã có tiền lệ cho một lệnh ân xá rộng rãi, không xác định như vậy. Lệnh ân xá của Gerald Ford dành cho Nixon bao gồm "tất cả các tội danh chống lại Hoa Kỳ" mà Nixon đã hoặc có thể đã phạm phải trong nhiệm kỳ của mình. Tuy nhiên, lệnh ân xá của Nixon không phải là tiền lệ pháp lý, vì nó chưa bao giờ được thử nghiệm tại tòa án. Ngay cả khi những tình tiết đặc biệt xung quanh lệnh ân xá của Nixon khiến Tòa án Tối cao duy trì lệnh ân xá nếu sau đó Nixon bị buộc tội về một tội danh được che giấu, thì vẫn chưa rõ liệu một lệnh ân xá rộng rãi và không xác định tương tự có bảo vệ được những người thụ hưởng từ nỗ lực thương xót của Trump hay không. Các tổng thống, thậm chí là các cựu tổng thống, đều bị đối xử khác với những công dân bình thường khi nói đến trách nhiệm pháp lý của họ đối với những hành động mà họ đã thực hiện khi còn đương nhiệm. Do đó, trong một vụ án dân sự được đệ trình sau khi nhiệm kỳ của ông kết thúc, Nixon được miễn trừ khỏi vụ kiện đòi bồi thường thiệt hại trong khi các quan chức chính phủ khác liên quan đến hành vi vi phạm bị cáo buộc chỉ được hưởng quyền miễn trừ có điều kiện.
Có một số lý do để mong đợi rằng một lệnh ân xá trước rộng rãi sẽ bị coi là không hợp lệ. Một lệnh ân xá không nêu rõ đủ chi tiết về các tội được ân xá sẽ mâu thuẫn với quan niệm rằng việc chấp nhận lệnh ân xá là một sự thừa nhận ngầm về tội lỗi. Thật khó để nói rằng một người đã chấp nhận lệnh ân xá cho bất kỳ tội nào mà họ có thể đã phạm phải đã thừa nhận tội lỗi khi chúng ta không biết hành vi sai trái nào đã được thừa nhận. Hơn nữa, ngôn ngữ tư pháp biện minh cho lệnh ân xá trước dường như có ý định ân xá cho các tội cụ thể. Ngoài ra, không có khả năng những người soạn thảo sẽ trao cho tổng thống quyền ban hành lệnh ân xá cho các tội mà ông không biết. Các lệnh ân xá có thể có lợi cho những người không xác định được danh tính vẫn phải nêu rõ các tội được tha thứ. Tuy nhiên, câu hỏi về cách thức cụ thể mà lệnh ân xá phải nêu chi tiết các tội được ân xá vẫn còn bỏ ngỏ, và lệnh ân xá của Nixon, vốn được chấp nhận rộng rãi là hợp pháp, có thể đóng vai trò quan trọng trong bất kỳ cuộc thảo luận tư pháp nào.
Vấn đề chưa được giải quyết: Tổng thống có thể tự ân xá cho mình không?
Không có tòa án liên bang nào giải quyết vấn đề này, mặc dù Văn phòng cố vấn pháp lý của Nixon đã giải quyết. Trong một bản ghi nhớ ngắn, Mary Lawton, quyền trợ lý tổng chưởng lý, đã bày tỏ quan điểm rằng tổng thống không thể tự ân xá vì "quy tắc cơ bản là không ai được làm thẩm phán trong vụ án của chính mình". Mặc dù ý kiến của Lawton không có giá trị tiền lệ và ngoại trừ bản án được trích dẫn là không có phân tích pháp lý, nhưng kết luận của bà rất có thể là đúng. Quyền ân xá của tổng thống được mô phỏng theo quyền ân xá của vua Anh đối với các tội chống lại hoàng gia. Quyền này không bao gồm quyền tự ân xá vì nhà vua không thể bị xét xử tại tòa án hoàng gia. Do đó, không có gì ngạc nhiên khi khả năng tự ân xá không được thảo luận khi điều khoản ân xá của Hiến pháp được soạn thảo. Khả năng này có lẽ thậm chí không được những người soạn thảo cân nhắc đến. Tuy nhiên, việc phủ nhận khả năng này dường như ngầm hiểu trong lập luận của Iredell chống lại việc coi tội phản quốc như tội luận tội và loại trừ nó khỏi quyền ân xá của tổng thống. Sau khi khẳng định rằng khả năng một tổng thống phạm tội phản quốc chống lại đất nước của mình là rất nhỏ, Iredell nói rằng "Tuy nhiên, điều đó [tội phản quốc của tổng thống] là có thể, và do đó, ông ta không được miễn trừ khỏi một phiên tòa". Nếu tổng thống có thể tự ân xá, ông ta sẽ được miễn khỏi một phiên tòa. Ngoài ra, cả tại Hội nghị Hiến pháp và trong nhiều ý kiến của Tòa án Tối cao, ân xá được mô tả là hành động của ân sủng, được biện minh vì chúng cho phép công lý được điều hòa bằng lòng thương xót. Tự ân xá không phù hợp với những mô tả này.
Sự ân xá càng rộng thì sự bảo vệ của Tu chính án thứ năm càng hẹp.
Trong vụ án Burdick kiện Hoa Kỳ năm 1915 , George Burdick đã từ chối lệnh ân xá trước do Woodrow Wilson ban hành vì nếu chấp nhận, ông sẽ không thể yêu cầu đặc quyền Tu chính án thứ năm của mình khi được triệu tập để làm chứng liên quan đến tội được ân xá trước bồi thẩm đoàn. Đây chính là nhược điểm đối với Tổng thống Trump trong bất kỳ lệnh ân xá nào mà ông có thể ban hành. Nếu Quốc hội hoặc Bộ Tư pháp tìm cách xác định xem tổng thống hay bất kỳ cộng sự nào của ông có hành vi phạm tội trước hoặc trong nhiệm kỳ tổng thống của Trump hay không, những cá nhân được ân xá sẽ bị hạn chế khả năng né tránh các câu hỏi bằng cách yêu cầu đặc quyền Tu chính án thứ năm của họ. Sự ân xá càng rộng thì sự bảo vệ của Tu chính án thứ năm càng hẹp. Ví dụ, Roger Stone, sau khi được ân xá về tội cản trở cuộc điều tra của quốc hội, không thể viện dẫn Tu chính án thứ năm để tránh trả lời các câu hỏi tập trung hẹp liên quan đến hoạt động bất hợp pháp này. Tuy nhiên, đặc quyền của ông vẫn được duy trì đối với các tội danh có thể xảy ra khác và ông thậm chí có thể tránh trả lời các câu hỏi về những lời nói dối mà ông đã nói với Quốc hội nếu câu trả lời của ông có thể giúp các công tố viên chứng minh ông phạm các tội danh khác nhau. Ngược lại, các điều khoản ân xá của Michael Flynn khiến ông không thể yêu cầu Tu chính án thứ năm trong bất kỳ thủ tục nào khám phá sự tham gia của Nga vào cuộc bầu cử năm 2016. Nếu Trump ban hành lệnh ân xá rộng rãi tương tự hoặc rộng hơn cho các thành viên trong gia đình hoặc những người đồng minh thân cận nhất của ông, họ cũng có thể được yêu cầu kể thêm về những gì họ đã làm và biết.
Mặc dù lời khai trung thực có thể khiến một nhân chứng xấu hổ hoặc khiến Trump hoặc những người khác phải đối mặt với các vụ kiện đòi bồi thường thiệt hại dân sự, nhưng những cân nhắc này không thể hỗ trợ cho các tuyên bố của Tu chính án thứ năm. Ngoài ra, khi các vụ truy tố hình sự không còn nữa, Quốc hội hoặc Bộ Tư pháp, có lẽ sẽ hành động thông qua cố vấn đặc biệt, có thể sẽ sẵn sàng hơn chứ không phải ít hơn để tìm hiểu về các tội ác và hành vi xấu có thể xảy ra của Trump và những người cộng sự của ông. Ngay cả khi hành vi bất hợp pháp bị phát hiện, Bộ Tư pháp sẽ không rơi vào tình huống mà họ cảm thấy mình phải đưa ra các cáo buộc có thể làm trầm trọng thêm sự chia rẽ chính trị một cách không thể chấp nhận được hoặc dẫn đến các phiên tòa mà bồi thẩm đoàn không kết tội. Ở một mức độ nào đó được xác định bởi phạm vi ân xá của Trump, những người nhận có thể được yêu cầu cung cấp thông tin chi tiết về các tội ác mà họ đã được ân xá, có thể liên lụy đến những người khác mà sự liên quan của họ đã không bị phát hiện. Nếu sau đó họ nói dối để tránh làm xấu hổ bản thân hoặc để bảo vệ người khác, họ có thể bị xét xử vì tội đó.
https://www.brookings.edu/articles/presidential-pardons-settled-law-unsettled-issues-and-a-downside-for-trump/
NVV dịch
